摘 要

在世界百年未有之大變局加速演進的當下，逆全球化、新冠疫情、地緣政治危機等“黑天鵝”和“灰犀牛”事件接連發生，現有格局下，全球產業鏈供應鏈的脆弱性凸顯，為保障本國產業鏈供應鏈安全，以美國為首的西方發達國家采取了加快產業鏈供應鏈本地化、國產化，推進海外供應鏈多元化，加強對外經濟合作等多種舉措，并取得相當不錯的實際效果。借鑒發達國家經驗，提高我國產業鏈供應鏈韌性和安全水平，既要加強創新能力建設，提高創新鏈對產業鏈供應鏈的支撐能力；又要優化供應鏈布局，構建多元發展的供應鏈體系；還應建立健全產業鏈安全評估與監測的常態化機制；也需加強對外合作，推動建立開放共贏的全球產業鏈供應鏈體系。

產業鏈供應鏈安全一直是我國政府高度重視的一個重大戰略問題。“十四五”規劃提出，要提升我國產業鏈現代化水平，確保產業鏈的自主可控和安全高效。黨的二十大報告提出，要確保我國重要產業鏈供應鏈安全，提高產業鏈供應鏈韌性和安全水平。當前，我國產業鏈供應鏈安全面臨的國際環境已十分嚴峻，分析研究發達國家提高產業鏈供應鏈安全水平的主要做法，合理借鑒其成功經驗，對于我國提高產業鏈供應鏈韌性和安全水平，構建新發展格局和建設現代化經濟體系具有重要意義。

發達國家維護產業鏈供應鏈安全的主要做法

近年來，逆全球化抬頭，新冠疫情持續蔓延，地緣沖突久拖不決，全球產業鏈供應鏈穩定性和可靠性受到前所未有的嚴峻挑戰，脆弱性日益凸顯，嚴重影響世界經濟發展和經濟安全。為了規避風險，保障產業鏈供應鏈安全穩定，以美國為首的發達國家普遍采取推進產業鏈供應鏈的本地化、國產化，推動海外供應鏈多元化，加強產業鏈供應鏈安全評估與審查，加強產業鏈供應鏈國際合作等多種舉措予以應對，并取得不錯的實踐效果。

（一）推進產業鏈供應鏈本地化、國產化，降低對外依賴

在新冠疫情持續和逆全球化趨勢背景下，為減少技術創新與應用領域的對外依賴，降低過度依賴單一市場的發展風險，歐盟于2021年5月公布了新的產業戰略，決定加大對原材料、電池等低碳工業，制藥、氫能、半導體、云計算等涉及歐洲共同利益的重點產業和重要項目的投入力度，提高相關產業鏈供應鏈的本地化、國產化比重，降低對外市場和供應鏈的依賴程度。為提高芯片和半導體產業鏈供應鏈的本地化、國產化水平，2020年12月，歐盟推出了“歐洲電子芯片和半導體產業聯盟計劃”（Joint declaration on processors and semiconductor technologies），目標是“建立先進的歐洲芯片設計和生產能力”。2023年1月，歐盟通過了《歐洲芯片法案》，對歐盟半導體產業鏈供應鏈安全的近期、中期、遠期目標進行了系統謀劃。其中提出，在半導體領域，近期要解決歐盟內部芯片短缺造成的供應鏈不穩的問題；中期要加強歐盟半導體制造能力以支撐整個供應鏈的擴大與創新，減少對外依賴；遠期要建設和加強歐盟在先進以及安全芯片設計、制造、節能和封裝方面的創新能力、產業化能力和生產制造能力，打造競爭優勢，成為全球半導體產業領導者。為實現上述目標，歐盟計劃投入超過450億歐元的公共和私有資金。

為降低對境外芯片供應鏈的依賴，美國在新冠疫情出現以來更是不遺余力地加大對本國芯片產業的支持力度。2022年8月，美國通過了《2022年芯片與科學法案》，計劃在美國全國范圍內啟動數千億美元的半導體投資，用于支持前沿工藝的研發與產業化，提高成熟和前沿芯片、新技術和特殊技術以及半導體行業本土供應商的創新制造能力，全面提升美國半導體產業的研發設計、生產制造、封裝檢測能力，鞏固美國在世界半導體產業上的領先地位和主導權。同年9月，美國又發布“國家生物技術和生物制造倡議”（National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative），計劃投入20多億美元，支持生物技術研發，促進制藥業以及農業、能源等行業的“美國制造”。2023年8月，美國出臺了《通脹削減法案》，決定通過提供包括高額補貼在內的大量激勵措施來推動電動汽車和其他綠色技術在美國本土的應用。

日本推進本國產業鏈供應鏈本地化、國產化的主要策略是鼓勵本土企業投資和吸引外資“兩手抓”。以半導體產業為例，一方面，日本政府出面協調推動豐田汽車、索尼、日本電氣、NTT等本土企業巨頭合資成立高端芯片公司，旨在加快高端芯片開發，量產2納米以下先進半導體芯片；另一方面，日本政府通過提供財政援助的方式，鼓勵和吸引臺積電、美光科技等芯片制造商在日本建設工廠。此外，日本還設立了“供應鏈國內投資促進事業費補助金”，用于資助日本制造商將生產線撤回日本，推動日本制造業回流。

（二）推進海外供應鏈多元化，保護海外供應鏈安全

為緩解海外供應鏈集中度過高帶來的產業鏈供應鏈風險，維護產業鏈供應鏈安全與穩定，日本設立了“海外供應鏈多元化項目”，并列出2435億日元（約合158億元）專項資金，用于支持保障戰略醫藥物資與生活必需品供應，降低因高度集中和過度依賴中國市場而導致的供應鏈風險。為促進日本東盟地區海外供應鏈發展，日本不僅增加了參與該項目的企業數量，而且對投資對象國和投資行業進行優化。為擴大參與該項目的企業范圍，日本貿易振興機構公開招募，把更多的日本企業吸引到該項目中來。在投資對象國上，選擇以越南、泰國等東盟國家為中心，開拓建立多元化生產基地。從投資設備的行業布局上，多元化支援的優先領域主要集中在全球供應鏈危機中受沖擊較大的醫療領域，半導體、稀土、金屬等新材料領域以及汽車配件等重點領域。

為降低對單一國家的依賴，韓國擴大了地區運營中心數量。新冠疫情發生后，韓國把其海外地區運營中心數量從疫情前的4個增加至7個。同時，韓國企業還著手重整供應鏈，推進供應來源多元化。為增加汽車原料的儲備，控制汽車原料的供應與價格風險，韓國LG新能源公司先后與巴西鋰礦商Sigma Lithium、澳大利亞Liontown Resources簽署鋰精礦供應合作，推動鋰資源供應的多元化。為減少韓國企業在核心材料、零部件領域對華依賴，一些韓國大企業提出“中國+1”新戰略，并加緊在越南、印度、印尼、泰國等國尋找替代供應鏈，推動建立多元化的生產基地。

（三）評估與審查產業鏈供應鏈風險，關注重點領域的產業鏈供應鏈安全

為監測重點領域的產業鏈供應鏈安全，早在2019年，美國就出臺了《國防授權法案》《外國投資風險評估現代化法案》等相關法案，明確供應鏈風險控制和審查的具體要求。2021年2月，美國發布《關于美國供應鏈的第14017號行政令》（Executive Order14017on America's Supply Chains），要求對半導體制造與先進封裝、大容量電池、關鍵礦產和稀土等關鍵礦物、醫藥用品等關鍵產業的供應鏈的風險和韌性進行評估，同時開展基礎領域供應鏈評估，完成國防工業基礎、公共衛生和生物防御產業基礎、信息和通信技術產業基礎、能源工業基礎、運輸工業基礎、農產品和食品生產等6個基礎領域供應鏈的評估，并為解決供應鏈上的薄弱環節提出備選方案。2022年9月，美國又發布《促進生物技術和生物制造創新，實現可持續、安全和有保障的美國生物經濟》（Advancing Biotechnology and Biomanufacturing Innovation for a Sustainable，Safe，and Secure American Bioeconomy）的行政令，要求各政府部門加快評估生物安全形勢，并采取措施開發生物制造技術，為供應鏈韌性、國家安全和經濟安全提供創新解決方案。

韓國在產業鏈供應鏈監測評估體系建設方面也是動作頻頻。2020年7月，韓國發布了“材料、零部件和設備2.0戰略”，大幅擴充相應供應鏈管理名錄，將供應鏈重點政策管理產品從原來的100個增加至338個，范圍也由此前的半導體、顯示器、汽車、電子電器、機械金屬、基礎化學等領域拓展至生物、能源、機器人等新興產業。2021年12月，韓國政府召開“全球供應鏈檢查會議”，決定加大對20個核心原材料供應情況的監控力度，集中管理對外依存度較高、與民生經濟息息相關的4000多種品目，并將其中的鎂、鎢和釹等20種品目列為優先管理對象。2022年1月，為降低海外供應鏈對韓國國內產業和民生可能帶來的消極影響，韓國將駐外機構的“經濟安全關鍵品目預警系統”由23個擴大到37個。同年2月，韓國成立全球供應鏈分析中心，以掌握各品目、各國家和地區的供應鏈危機動向，有效應對地緣政治沖突帶來的沖擊，為產業鏈供應鏈早期預警系統（EWS）穩定運轉提供支持。

（四）加強對外多樣化合作，鞏固供應鏈安全體系

為發展多樣化合作，美國政府2021年3月制定了《過渡時期國家安全戰略指南》，提出要與經濟理念相似的民主國家共同保衛關鍵供應鏈和技術鏈的基礎設施，強調與盟友和伙伴共同應對美國面臨的貿易、能源、經濟、科技挑戰。此后，美國一邊與日本聯合發布《美日新時代全球關系聯合聲明》，表示兩國將在關鍵供應鏈上結成伙伴，保護對于國家安全和繁榮至關重要的關鍵技術，并促進其發展；另一邊，美國又與歐盟成立美歐貿易和技術委員會（TTC），強調要重振“跨大西洋伙伴關系”，深化大西洋供應鏈合作。2022年，美國主導啟動了“印度-太平洋經濟框架”（IPEF），聚焦公平有彈性的貿易、供應鏈等，應對新冠疫情等非傳統安全挑戰，增強地區韌性。

資源較為缺乏的韓國，在維護產業鏈供應鏈安全方面除增加海外供應來源外，還通過積極尋求政府互動，拓展多領域的跨國合作來構建其全球供應鏈安全體系。2021年12月，韓國與澳大利亞簽署諒解備忘錄，雙方進一步加強了礦產合作，并將合作擴展到電動汽車行業。2022年2月，韓國與印尼簽署包括構建關鍵礦產資源供應鏈和電動汽車生態系統在內的五項合作諒解備忘錄（MOU），商定兩國加強相關領域信息交流，支持關鍵礦產資源項目合作，建立穩定的供應鏈。在美國推動供應鏈重組的背景下，韓國政府加強與美國在半導體、電池、醫藥和礦產資源等方面的供應鏈合作，并以初始成員國的身份加入美國發起的多邊經濟合作機制“印度-太平洋經濟框架”（IPEF），參與美國主導的核心礦產安全伙伴關系，維系供應鏈的開放與穩定。

對我國的啟示

他山之石，可以攻玉。借鑒西方發達國家的成功做法和有益經驗，健全完善我國產業鏈供應鏈治理體系，提升我國產業鏈供應鏈韌性和安全水平，可以從以下幾方面來展開。

（一）加強創新能力建設，提高創新鏈對產業鏈供應鏈的支撐能力

創新能力是產業鏈供應鏈安全的基石。為增強技術創新能力，提升創新鏈對產業鏈供應鏈的支撐能力，以美國為主的發達國家放棄了無為而治的不干預傳統，積極采取發布創新方向引導，提供高額財政補貼和稅收優惠等措施來推動本國產業發展和技術創新過程。由于技術創新能力不足，我國在基礎技術、基礎工藝、基礎材料、基礎軟件等領域還存在明顯短板，半導體、醫療高端設備、高端數控機床、核心工業軟件、高端機器人等關鍵核心技術對外依賴還比較嚴重。

借鑒西方發達國家經驗，提高我國產業鏈供應鏈的韌性和安全水平，當務之急是加強創新能力建設，提高創新鏈對產業鏈供應鏈的支撐能力。要聚焦我國產業鏈供應鏈關鍵環節的“卡脖子”問題和薄弱環節，有針對性地加強自主創新能力建設，并通過技術的自主先進、安全可控來提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平。一方面，要優化完善科技創新體制，發揮新型舉國體制優勢，強化國家戰略科技力量，建立健全中國特色的“國家戰略科技力量體系+企業技術創新能力”貫通發展的新型國家創新體系。另一方面，要優化科技創新生態系統。包括建設開放、協同、高效的產學研技術合作開發平臺，健全完善科研成果轉化和產業化的制度構架，健全知識產權保護制度，健全完善有利于科技創新的財稅、金融和政府采購制度等。

（二）優化供應鏈布局，構建多元發展的供應鏈體系

保障產業鏈供應鏈的安全穩定既要吸取國際經驗，也要立足我國實際，從國際環境與國內產業鏈水平兩個維度來優化產業鏈供應鏈布局，建設多元化的供應鏈體系，增強產業鏈供應鏈的彈性和韌性。一方面，面對新冠疫情持續和逆全球化抬頭帶來的全球供應鏈本地化強化的發展趨勢，我國要優化海外供應鏈布局，多元化海外供應，盡早改變供應鏈過于集中單一的局面。當前及未來一段時期，應加強海外供應基地的布局考察，推動原材料供應來源的多元化，多點布局海外油氣儲備中心、礦產儲備中心，降低關鍵礦產資源高度依賴單一國家和單一市場帶來的現實與潛在安全風險。同時，要加快我國在國際范圍的物流體系建設，利用數字技術等信息化手段提升國際運輸運營水平。另一方面，要立足國內大循環，優化我國區域產業鏈供應鏈布局，引導制造業由東部沿海地區向中西部地區有序轉移，實現東中西的合理分工與協同聯動發展，保持我國產業鏈供應鏈的相對獨立完整，防范產業鏈供應鏈高端“回流”和中低端“分流”帶來的產業鏈供應鏈安全風險。尤其是在斷鏈風險較大的領域，謀劃必要的產能備份和多元化供給方案，增強產業鏈供應鏈彈性和韌性。

（三）建立健全產業鏈供應鏈安全評估與監測的常態化機制

建立產業鏈供應鏈的安全評估與監測制度，持續跟蹤產業鏈供應鏈風險的變化趨勢，及時發現產業鏈供應鏈風險點和薄弱環節，建立常態化的預測機制，是發達國家管控產業鏈供應鏈風險的重要做法和成功經驗。目前，我國雖已開始建設產業鏈供應鏈安全評估指標體系，并對制造業領域多個產業鏈安全情況進行調查，但尚未構建起關于產業鏈供應鏈安全的常態監測和預警機制。

借鑒發達國家經驗，我國也要盡快搭建全國性的產業鏈供應鏈安全評估的框架體系和平臺體系，建立健全產業鏈供應鏈安全評估、監測的常態化機制，科學評估并監控產業鏈供應鏈的安全性、穩定性和韌性，為產業鏈供應鏈安全治理的精準施策提供全面系統的信息支持和平臺支撐。特別是，要充分利用新一代信息技術快速發展帶來的機遇，整合互聯網資源，利用數字化手段對現有產業鏈供應鏈進行安全鏈接，完善供應鏈應急機制，利用數字化技術與信息化互動平臺對產業鏈供應鏈風險進行全面排查、系統評估和持續監測，構建起產業鏈供應鏈風險預警與管控的常態化機制。對關系國計民生和經濟安全的關鍵礦產資源、裝備制造、半導體芯片、大宗商品等重點領域，尤其要加強對其產業鏈供應鏈發展趨勢的分析研究，密切關注世界主要國家的戰略意圖和戰略舉措，分析研判其對我國產業鏈供應鏈的現實與潛在影響，利用海關商品與服務貿易大數據構建全產業鏈和全供應鏈的監測預警平臺，定期發表預警簡報，強化風險管理和應對，最大限度地降低外部沖擊對我國產業鏈供應鏈安全的消極影響。在微觀層面，企業尤其是鏈主性龍頭企業也要盡快建立健全應對產業鏈供應鏈短期沖擊與中長期風險的預防機制，建立多來源的供應系統，制定原材料與關鍵部件的儲備計劃，避免供應沖擊和供應鏈中斷造成的產業與經濟安全危機。

（四）促進產業鏈供應鏈的開放發展，構筑互利共贏的全球產業鏈供應鏈合作體系

發達國家在維護產業鏈供應鏈安全的過程中始終保持與國際的交流合作，縱使形式與主體不同。不可否認的是，即使遭遇逆全球化逆流，在當今的全球產業分工格局下任何脫鏈斷鉤和閉門造車的發展都是不可取的，合作共贏才是實現產業鏈供應鏈長期安全發展的正確選擇。作為世界第二大經濟體，我國在全球產業鏈供應鏈安全發展中占據著重要地位，我國的產業鏈供應鏈發展也離不開與全球其他經濟體的良好互動。借鑒發達國家經驗，未來，我國要繼續堅持人類命運共同體的理念，以“一帶一路”建設和區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）簽訂為契機，鞏固與日本、韓國和歐盟的產業鏈互動協作，加強與“一帶一路”沿線國家的資源互補、產能合作和產業融合，提高我國產業在全球范圍內的產業鏈供應鏈治理和資源整合能力，推動構建開放包容、互惠共享、公平公正、安全可控、責任共擔的全球產業鏈供應鏈體系，暢通國際國內循環流通。

 

作者：中國社會科學院工業經濟研究所副研究員、中國社會科學院大學副教授周維富；中國社會科學院大學應用經濟學院陳文靜